P10.12.15 - เสวนานิติราษฎร์ 2

รายงานเสวนา: “สถาบันกษัตริย์ – รัฐธรรมนูญ – ประชาธิปไตย” ตอนที่ 2

Mon, 2010-12-13 12:05

สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ อาจารย์ประจำภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย วิพากษ์สถานะ บทบาท และพระราชอำนาจกษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญภายใต้ ระบอบการปกครองของไทยที่เรียกว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

กลุ่มนิติราษฏร์ (นิติศาสตร์เพื่อราษฏร) จัดอภิปรายเรื่อง “สถาบันกษัตริย์ – รัฐธรรมนูญ – ประชาธิปไตย” ในวันศุกร์ที่ ๑๐ ธันวาคม ๒๕๕๓ เวลา ๑๓.๐๐ – ๑๖.๐๐ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ห้อง แอลที ๑ วิทยากรผู้เข้าร่วมอภิปรายประกอบด้วย สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ, สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, ณัฐพล ใจจริง และวรเจตน์ ภาคีรัตน์ ดำเนินการอภิปรายโดย ธีระ สุธีวรางกูร ผู้อ่านสามารถติดตามการรายงานโดยละเอียด ซึ่งประชาไทจะทยอยนำเสนออย่างต่อเนื่อง

 
เท่าที่ฟังอาจารย์ณัฐพล ผมคิดว่าเป็นการปูพื้นทางประวัติศาสตร์ที่ดีมาก เห็นได้ว่าการปฏิวัติ 2475 มีความสำคัญอย่างยิ่งในการจับยักษ์เข้ากล่อง

ผมอาจจะเริ่มต้นสวนทางกับอาจารย์ณัฐพล ผมจะเริ่มจากปัจจุบัน เพื่อจะตอบคำถามอาจารย์ธีระว่า ตกลงว่าหลังจากที่แจ๊คอยู่ในกล่องเป็นเวลานาน ได้พยายามแหกกล่องแต่ยักษ์ไม่ยอม ถีบกลับออกไป

วันนี้อยากจะคุยกับพวกเราเรื่องที่เรียกว่า ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ ขอใช้คำแบบนี้นะครับ ซึ่งผมจะขอพูดประเด็นสำคัญเกี่ยวกับเรื่องนี้สัก 4 ประเด็นหลักๆ ประเด็นที่หนึ่ง ผมอยากจะพูดปัญหาเรื่องชื่อ ประเด็นที่สอง อยากเสนอตั้งเป็นประเด็นคำถามเกี่ยวกับคุณค่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ ประเด็นที่สาม จะขอพวกเรามาดูสถานะของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน และอาจจะไล่กลับไปถึงที่มาของฉบับก่อนหน้านี้ ประเด็นที่สี่ ผมคิดว่าเป็นเรื่องใหญ่ก็คือ พระราชอำนาจทั้งหลายที่มิได้ตราอยู่ในรัฐธรรมนูญ ผมคิดว่าเป็นปัญหาสำคัญหรือเป็นเรื่องใหญ่สำหรับ ใช้คำที่เขาใช้ๆ กันว่าภาวะแห่งการเปลี่ยนผ่านในปัจจุบัน

1. ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ VS ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

ผมจะขอเริ่มประเด็นแรกก่อน ปัจจุบันเรามักจะคุ้นกัน หรือรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเรียกระบอบการปกครองที่เรามีอยู่ขณะนี้โดยใช้คำว่า ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ผมจะเริ่มต้นตรงนี้ก่อน ผมคิดว่าการใช้ชื่อแบบนี้มีปัญหาเรื่องชื่อ จริงๆ ผมเคยเสนอก่อนหน้านี้แล้วว่าชื่อแบบนี้นำไปสู่ความเข้าใจผิด และไม่ตรงหรืออย่างน้อยที่สุดก็ไม่สอดคล้องกับคณะราษฎรที่ทำการปฏิวัติเมื่อปี 2475 เวลาที่เราใช้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขนั้น ในภาษาอังกฤษเราก็ยังใช้Constitutional Monarchy

คำที่ใช้กันจริงๆ ใช้คำนี้ พระยาศรีวิศาลวาจาใช้ว่า ระบอบประชาธิปไตยจำกัดอำนาจ อะไรทำนองนี้ แต่คำที่ผมคิดว่าถูกต้องกว่านั้นคือคำว่า ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ อันนี้จึงจะตรงกับเจตจำนงค์ที่คณะราษฎรปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองเพื่อให้อำนาจของพระมหากษัตริย์มาอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ

คราวนี้คำว่า ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มาได้ยังไง จริงๆ มันเริ่มต้นครั้งแรกเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับ 2490 แต่ในขณะนั้นมีเว้นวรรค คือเขียนว่าประเทศไทยมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แล้วก็วรรค มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หมายความว่า เขาจะบอกว่าประเทศไทยเป็นประชาธิปไตย ส่วนพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเป็นคำขยาย เราก็ใช้กันอย่างนี้เรื่อยมาตามรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ ที่เรามีการฉีกทิ้งแล้วก็ร่างใหม่ ฉีกทิ้งแล้วก็ร่างใหม่ เราก็คัดลอกต่อกันเรื่อยมาจนผมเข้าใจว่าถึงปี 2521 น่าจะลอกผิดหรือย่างไรไม่ทราบ คำเว้นวรรคหายไป คือ “ประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” ตอนนั้นยังไม่มีคำว่า “อัน” นะครับ คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญปี 2534 เห็นว่าคงไม่เก๋ เลยเติมคำว่า “อัน” ไปดีกว่า เพราะฉะนั้น “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ก็เลยถูกใช้มาตั้งแต่ปี 2534 อันนี้ว่ากันตามรัฐธรรมนูญนะ แต่ถ้าว่ากันตามความทรงจำผมคิดว่า รัฐบาลที่ประกาศเสมอว่าเขาปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นเป็นประมุขนั้นคือ รัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร ซึ่งในทางประวัติศาสตร์ไม่ได้ถือว่าเป็นรัฐบาลประชาธิปไตย รัฐบาลธานินทร์เป็นรัฐบาลเผด็จการมากๆ อยู่ในอันดับ 1 หรือ 2 คู่แข่งมีแค่รัฐบาลสฤษดิ์เท่านั้น ยังประเมินไม่ได้ว่าใครแน่กว่ากันในแง่ของการเผด็จการ

ผมคิดว่า เรามาผลักดันหรือรณรงค์ใช้คำให้ถูกต้องดีกว่า คำที่ถูกต้องคือคำว่า “ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ” อันนี้สำคัญซึ่งผมจะพูดต่อไปว่า เมื่อเราใช้คำอย่างนี้แล้วทำให้ความหมายมันตรง มันจะช่วยทำให้สถาบันกษัตริย์ยั่งยืนสืบไปกว่ายิ่งกว่าระบอบอื่นๆ

2. คุณค่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ

ประเด็นที่สอง เราต้องมาคุยกันในคำนี้ว่า ถ้าเราจะพูดถึงระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ สมมติเราเชื่อว่าเป็นระบอบที่ดี เป็นระบอบที่ถูกต้องเหมาะสมแก่ประเทศไทยตามที่อธิบายกันมา ถ้าเป็นอย่างนั้นจริงผมคิดว่าเราต้องช่วยกันตั้งคำถามว่า ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญถ้าดีจริง จะต้องดีโดยคุณค่าในตัวมันเอง มันจะต้องดีกว่าเมื่อเทียบกับระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช จะต้องดีกว่าเมื่อเทียบกับระบอบประธานาธิบดี และความดีกว่าต้องไม่ขึ้นกับตัวบุคคล อันนี้สำคัญนะครับ หมายความว่าไม่ว่าใครก็ตามขึ้นมาเป็นพระมหากษัตริย์ ระบอบนี้ก็ยังต้องดีอยู่

ผมคิดว่า อันนี้เป็นคำถามหลักที่นักคิดหรือปัญญาชนไทยทั้งหลายที่เชื่อว่าตนเองจงรักภักดี หรือคิดว่าระบอบกษัตริย์เป็นระบอบที่ดีงามต้องตอบ ในภาวะที่ในโลกนี้มีประเทศที่มีระบอบกษัตริย์นั้นน้อยลงเรื่อยๆ เท่าที่ผมอ่านหนังสือค้นคว้ามาแล้ว ผมคิดว่านักนิยมกษัตริย์หรือนักวิชาการด้านกษัตริย์นิยมในประเทศไทยยังไม่ประสบความสำเร็จในการตอบ ทำไมถึงไม่ประสบความสำเร็จ เพราะคำตอบที่ใช้กันในปัจจุบันนี้เป็นคำตอบที่อิงบุคคลเสมอ ไม่ได้เป็นคำตอบในเชิงระบบเลย ตัวอย่างเช่น คำอธิบายว่าประเทศไทยของเรานั้นเป็นประเทศที่มีความพิเศษเพราะมีกษัตริย์อันประเสริฐ อันปรีชาสามารถ อันนี้เป็นคำอธิบายที่อิงบุคคล เพราะว่าเราไม่ได้บอกเลยว่าทุกองค์ที่ขึ้นมาเป็นกษัตริย์ในประเทศไทยแล้วจะเป็นกษัตริย์ที่ปรีชาสามารถและดีวิเศษหมด ถ้าระบอบนี้ดีจริงแปลว่าไม่ว่าใครขึ้นมาเป็นกษัตริย์ต้องดี แต่คำตอบอย่างนี้ไม่ใช่ และถ้าเรากลับไปดูประวัติศาสตร์สมัยศรีอยุธยาก็จะรู้ข้อเท็จจริงว่ามันเป็นไปไม่ได้ นอกจากเราจะเพ้อฝัน

คำอธิบายอีกอันหนึ่งที่อธิบายกันมาว่า ระบอบกษัตริย์นั้นดี (ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ) เพราะเป็นระบอบที่กษัตริย์นั้นเป็นเหมือนพ่อปกครองลูก ผมบอกพวกเราว่าอย่างนี้ เหตุผลแบบนี้เป็นเหตุผลที่ใหม่มาก การอธิบายเรื่องกษัตริย์เป็นเหมือนพ่อ เป็นพ่อของแผ่นดิน เท่าที่ผมไล่ในทางประวิติศาสตร์ดูในเวลาอันจำกัด พบว่าน่าจะเริ่มหลังปี 2523 คือหลังจากที่ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ก่อนหน้านี้ไม่น่าจะมี ทำไมถึงไม่มี ยิ่งย้อนไปถึงสมัยรัชกาลที่ 5 รัชกาลที่ 6 รัชกาลที่ 7 สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชนั้น ไม่มีเลยหรือมีไม่ได้เลย เพราะสมัยนั้นราษฎรเป็นไพร่เป็นทาส สถานะของการเป็นไพร่เป็นทาสแปลว่าอะไร แปลว่าจะไปอ้างตัวเป็นลูกพระเจ้าแผ่นดินไม่ได้ ถ้าคุณไปอ้างตัวว่าเป็นลูกพระเจ้าแผ่นดินแปลว่าคุณต้องเป็นเจ้าฟ้า เป็นพระองค์เจ้า แปลว่าคุณยกตนเสมอท่าน ซึ่งเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้เลย เพราะฉะนั้นย้อนไปสมัยรัชกาลที่ 5 แนวคิดเรื่องกษัตริย์เป็นพ่อพวกไพร่ทาสเป็นลูก ยังไม่มี หรือไม่น่าจะมี หรือมีไม่ได้ คนแรกที่พยายามอธิบายอย่างนี้ เท่าที่ผมมีหลักฐานก็คือ พระองค์เจ้าธานีนิวัต โดยพยายามจะอ้างหลักการเป็นกษัตริย์ในสมัยสุโขทัย แต่ผมเข้าใจว่ามันไม่ได้แอพพลายมาใช้ หากผมเชื่ออาจารย์ทักษ์ (เฉลิมเตียรณ) คนที่แสดงเป็นพ่อปกครองลูกตัวจริงไม่ใช่พระมหากษัตริย์ แต่เป็นจอมพลสฤษดิ์ ไปกันใหญ่เลย คนละเรื่องเลยนะครับ เพราะฉะนั้น ผมคิดว่าแนวคิดเรื่องกษัตริย์เป็นพ่อ แนวคิดทำนองนี้มันใหม่

เมื่อกี้ผมตั้งคำถามว่า ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญเป็นระบอบที่ดีโดยที่ไม่อิงกับตัวบุคคล หมายความว่าต้องใช้กับประเทศอื่นได้ด้วย ผมไม่คิดว่ากษัตริย์อังกฤษ หรือกษัตริย์สวีเดน หรือระบอบกษัตริย์ซาอุดิอาระเบีย จะอธิบายได้ในระบอบอันเดียวกันว่า กษัตริย์ซาอุดิเป็นพ่อของประชาชนซาอุดิอาระเบีย กษัตริย์ญี่ปุ่นเป็นพ่อของประชาชนญี่ปุ่นทั้งประเทศ ผมว่าถ้าไปพูดอย่างนี้คนญี่ปุ่นคงทำหน้าประหลาดใจ

คำอธิบายที่ว่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญนั้นดีกว่าระบอบประธานาธิบดีอย่างไรนั้น ยังไม่มีข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมอย่างเป็นจริง แต่ดีกว่าระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชไหมอันนี้อาจจะอธิบายได้ เพราะผมคิดว่าระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชที่เราต้องมีการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงนั้นมีปัญหาอยู่อย่างน้อย 3 ประเด็นที่ผมคิดว่ามันไม่สามารถจะใช้ได้แล้วในโลกยุคสมัยปัจจุบัน เพราะถ้าใช้ได้แทนที่ประเทศต่างๆ จะเปลี่ยนเป็นประชาธิปไตยคงเปลี่ยนเป็นสมบูรณาญาสิทธิ

ปัญหาของสมบูรณาญาสิทธิคือ 1) สมบูรณาญาสิทธิราชอำนาจรวมศูนย์อยู่ที่คนๆ เดียวมากเกินไป ซึ่งไม่สอดคล้องเลยกับการเมืองสมัยใหม่ 2) สมบูรณาญาสิทธิราชนั้นประชาชนไม่มีสิทธิ ไม่มีเสรีภาพ 3) ระบบกฎเกณฑ์ของสมบูรณาญาสิทธิราชไม่ชัดเจน ไม่มีรัฐธรรมนูญ ไม่มีการปกครองโดยกฏหมาย ทั้งหมดนี้เป็นปัญหาหนักของสมบูรณาญาสิทธิราช และนำไปสู่การปฏิวัติ 2475 ดังนั้นผมคิดว่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญจะดีไม่ดีอย่างไรก็ตาม การกลับไปสู่สมบูรณาญาสิทธิราชนั้นไม่มีทางเป็นทางออกที่ดีได้เลย ดังนั้นต้องกลับมาพูดกันอีกทีหนึ่งว่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญดีกว่าระบอบประธานาธิบดีอย่างไร ซึ่งผมยังย้ำว่าเรายังไม่มีคำอธิบายที่ชัดเจนพอ หมายถึงคำอธิบายที่ไม่อิงกับตัวบุคคล

3.สถานะของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

ประเด็นที่สามที่อยากจะพูดและอยากชี้ชัดให้เห็นประเด็นชัดมากยิ่งขึ้น เรามาดูเกี่ยวกับพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่มีอยู่ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันว่ามีประเด็นอะไรอย่างไรบ้าง และจะช่วยทำความเข้าใจกับระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญของเรามากขึ้นหรือไม่

สืบต่อจากที่อาจารย์ณัฐพลพูด เรามีการรัฐประหารแล้วก็มีการร่างรัฐธรรมนูญ ฉีกร่างใหม่ ฉีกร่างใหม่ จนปัจจุบันเรามีรัฐธรรมนูญ 18 ฉบับ เราเป็นประเทศที่ทำลายสถิติเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากที่สุดในโลกในเวลาอันจำกัดที่สุดในโลก สถิติแบบนี้ไม่ได้เป็นสถิติที่ดี เราไม่มีจารีตประเพณี เราในที่นี้ไม่ได้หมายถึงพวกเราที่เป็นประชาชนนะ ผมย้ำในหลายโอกาสเสมอว่าประชาชนไม่เคยฉีกรัฐธรรมนูญเลย พวกชนชั้นนำฉีกกันเองทั้งนั้น แล้วก็ชอบอ้างว่าประชาชนอย่างนั้นอย่างนี้ พวกยักษ์ตีกันเองแล้วชอบอ้างแจ๊ค พวกชนชั้นนำไทยไม่มีจารีตแก้ทีละมาตรา ชอบฉีกทั้งฉบับแล้วก็ร่างใหม่ คราวนี้ร่างใหม่คือผมอายมากที่จะพูดเรื่องนี้ต่อไป คือมันต้องใช้เนติบริกรชุดเดิม เห็นได้ชัดประเทศไทยมีนักกฎหมายบางท่านเป็นผู้เชี่ยวชาญในการร่างรัฐธรรมนูญ ร่างมาตั้งแต่ปี 2521 ต่อมามาร่างปี 2534 ต่อมามาร่างปี 2540 ต่อมามาร่างปี 2550 เป็นผู้เชี่ยวชาญไม่ว่าใครจะฉีกรัฐธรรมนูญก็เรียกท่านมาร่างใหม่ได้เสมอ ซึ่งจริงๆ ผมคิดว่าเป็นเรื่องที่น่าอับอายสำหรับนักกฎหมาย

คราวนี้เมื่อคนร่างหน้าเดิมหรือชุดเดิมที่ถูกเรียกมาร่างบ่อยๆ ก็เกิดจารีตอันหนึ่ง คือลอกต่อกันมาเรื่อยๆ เอาฉบับเดิมมาลอก แล้วก็เปลี่ยนตามใจคนที่ยึดอำนาจหรือเปลี่ยนตามใจคนที่มีอำนาจเบื้องบนเสมอ ไม่ค่อยเปลี่ยนตามใจประชาชน บางทีผมไม่เข้าใจในรัฐธรรมนูญฉบับเขียนว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย แล้วก็เว้นวรรค พอร่างไปร่างมาชักเผลอทำเว้นวรรคหาย พออีกอันหนึ่งเติม “อัน” เข้าไปดูวุ่นวายนะ แล้วก็ส่วนที่เป็นปัญหาจริงๆ หลายเรื่อง ที่มีตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับเก่าๆ ก็ไม่แก้ให้มันชัดเจนหรือจงใจไม่แก้ ที่จงใจไม่แก้มันมีความสำคัญอีกอันหนึ่งคือว่า รัฐธรรมนูญยิ่งร่างใหม่ครั้งใดก็ตามจะมีการเพิ่มอำนาจแก่สถาบันพระมหากษัตริย์เสมอ ซึ่งอันนี้โดยระบบแล้วผมคิดว่าไม่ค่อยสอดคล้องกับระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ

อะไรบ้างที่เป็นปัญหาตกค้างแล้วไม่ได้แก้ อย่างเช่น มาตรา 3 ในรัฐธรรมนี้ ซึ่งลอกมาจากรัฐธรรมนูญอีกหลายฉบับก่อนหน้านี้ จะใช้ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน แต่ว่าพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้ ผมไม่เข้าใจว่านักกฎหมายทั้งหลายที่ร่างกันมาไม่เคยตั้งคำถามหรือว่า นี่เป็นความขัดแย้งแบบ paradox ก็ถามง่ายๆ ว่าถ้าอำนาจเป็นของประชาชน ทำไมประชาชนไม่ใช้ล่ะ แต่ปัญหานี้ไม่เคยแก้นะ เพราะพวกนักกฎหมายเนติบริกรทั้งหลายลอกต่อกันมา แล้วก็มีประโยคซ้ำๆ ในรัฐธรรมนูญแทบทุกฉบับลอกต่อกันมาอยู่เสมอ เช่น มาตรา 8 องค์พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะอันที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ต่อมามีการเติมว่าฟ้องร้องก็ไม่ได้ แล้วก็ลอกเรื่อยๆ กันมาโดยที่ไม่รู้ว่าก่อให้เกิดปัญหาอะไรมากมาย

คราวนี้ผมคิดว่ามีส่วนที่เป็นพระราชอำนาจที่ระบุในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน เช่นเรื่องอำนาจในการสถาปนาฐานันดรศักดิ์ เรื่องเครื่องราชอิสริยภรณ์ อำนาจในรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 นี้ตั้งแต่มาตรา 12 เป็นต้นมา เรื่องการแต่งตั้งคณะบุคคลขึ้นมาคณะหนึ่งเรียกว่า คณะองคมนตรี อันนี้เป็นเรื่องใหญ่มาก องคมนตรีตามรัฐธรรมนูญบอกว่าให้ทำหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ คราวนี้การแต่งตั้งถอดถอนองคมนตรีในรัฐธรรมนูญฉบับนี้บอกว่า ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ซึ่งเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่มากและมีพัฒนาการเรื่อยมา ผมคิดว่าเรื่ององคมนตรีเป็นตัวอย่างชัดเจนรูปธรรมของการเพิ่มพระราชอำนาจ เพราะว่าฉบับแรกที่มีการพูดถึงองคมนตรี จริงๆ รัฐธรรมนูญฉบับ 2490 ไม่ได้ใช้คำว่าองคมนตรี ใช้ว่าอภิรัฐมนตรี มี 5 คน ในสมัยนั้นได้มีการกำหนดคุณสมบัติเอาไว้ว่า คนที่จะเป็นอภิรัฐมนตรีได้จะต้องเป็นข้าราชการมานานกว่า 25 ปี หรือดำรงตำแหน่งอธิบดีขึ้นไป หรือเคยเป็นรัฐมนตรีไม่น้อยกว่า 4 ปีถึงจะเป็นอภิรัฐมนตรีได้ แต่ฉบับต่อมารัฐธรรมนูญ 2492 ไม่ระบุ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย แปลว่าจะตั้งใครก็ได้ ในระยะแรกรัฐธรรมนูญปี 2492 ให้ตั้งได้ 8 คน บวกประธาน 1 คือ 9 คน แล้วก็ใช้เรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญปี 2517 ให้ตั้งได้ 14 บวกประธานเป็น 15 แล้วใช้กันเรื่อย ต่อมาก็เพิ่มปัจจุบันนี้กลายเป็น 18บวก 1 ก็เป็น 19 คน 19 นี่น่าจะเริ่มตั้งแต่ปี 2534 และเมื่อได้รับการแต่งตั้งโดยพระราชอัธยาศัยแล้ว ไม่มีวาระ การเป็นองคมนตรีไม่มีวาระ นอกจากตาย ลาออก หรือพระองค์ทรงให้ออกเท่านั้น ขณะที่องค์กรอื่นๆ ในรัฐธรรมนูญจะมีวาระ อย่างสภาผู้แทน 4 ปี วุฒิสภา 6 ปี แต่องคมนตรีไม่มีวาระ องคมนตรีกลายเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ประจำ ไม่ว่าในรัฐธรรมนูญจะบอกว่าทำหน้าถวายคำปรึกษา แต่โดยมากแล้วองคมนตรีก็จะมีวาระประชุมประจำ มีหน่วยงานที่รับรองทำงานให้องคมนตรี โดยมากก็จะมีการนัดพิจารณาเรื่องต่างๆ ที่มีการขอ อย่างเช่น เรื่องฎีกาอภัยโทษ หรือแม้เรื่องพระราชบัญญัติต่างๆ ที่ผ่านสภาแล้ว บางทีก็นำเข้ามาพิจารณาในองคมนตรีด้วย เพราะฉะนั้นผมคิดว่าเรื่ององคมนตรีเป็นเรื่องใหญ่เรื่องหนึ่งที่ชี้ให้เห็นว่า ได้เกิดองค์กรองค์กรหนึ่งที่มีฐานะพิเศษ มีสิทธิพิเศษเป็นจำนวนมาก มีเงินเดือนสูง เพราะจะให้องคมนตรีทั้งหลายกินเงินเดือนเท่ากรรมกรขั้นต่ำ กินค่าแรงรายวันวันละ 50 บาท 70 บาทก็คงจะไม่สมฐานะ เงินประจำตำแหน่งก็ต้องสูง มีรถประจำตำแหน่ง เพราะฉะนั้นองคมนตรีเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งที่ไม่ได้ผ่านการตรวจสอบใดๆ ของประชาชนเลย ไม่ได้ผ่านการกลั่นกรอง ไม่ได้ผ่านการคัดเลือก ไม่ได้ผ่านการโหวต เป็นไปตามพระราชวินิจฉัยอย่างเดียว

คราวนี้ผมคิดว่าในระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญนั้น ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2475 ได้บอกไว้แล้วว่า การกระทำทุกอย่างของพระมหากษัตริย์จะต้องมีผู้รับสนอง ถ้าไม่มีผู้รับสนองนั้นเป็นโมฆะ ซึ่งอันนี้จะเป็นไปตามหลัก The King can do no wrong คือกษัตริย์นั้นทรงไม่ต้องรับผิดใดๆ เลย ให้ใครก็ตามเป็นคนรับสนองรับผิดไป ดังนั้นการให้มีองคมนตรีแบบนี้ด้วยอำนาจหน้าที่ขนาดนี้ เป็นการให้อำนาจหน้าที่ที่ไม่ค่อยสอดคล้องกับระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ อันนี้ไม่ได้หมายความว่าพระมหากษัตริย์จะมีที่ปรึกษาไม่ได้ ผมคิดว่าพระมหากษัตริย์นั้นทรงสามารถมีที่ปรึกษาได้ พระองค์สามารถที่จะแต่งตั้งที่ปรึกษาได้ แต่ไม่ต้องมาใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ พระองค์จะตั้งใครก็ตั้งเป็นเรื่องส่วนพระองค์ แต่ต้องอย่าลืมว่าภายใต้ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ สมมติถ้าพระองค์ต้องการคำปรึกษาทางการเมือง ทางที่ถูกที่ควรคือปรึกษาคนที่มีอำนาจหน้าที่ อย่างเช่น ปรึกษานายกรัฐมนตรี หรือปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎร ไม่ควรจะปรึกษาองค์กรถาวรอื่นใด อันนั้นไม่ค่อยสอดคล้องตามระบบ

มีเรื่องอื่นที่น่าสนใจ เช่นการแต่งตั้งรัชทายาท ซึ่งอันนี้กลายเป็นเรื่องใหญ่เรื่องหนึ่ง คือแต่เดิมมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2475 เป็นต้นมานั้น การแต่งตั้งรัชทายาทก็ตาม การสืบสันตติวงศ์ก็ตาม แต่เดิมระบุว่าให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลและต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา

อาจารย์ปรีดีได้อธิบายในหนังสือกฎหมายรัฐธรรมนูญต่อมาเลยว่า ตรงนี้มีเจตจำนงค์ที่ชัดเจนว่าสถานะการเป็นพระมหากษัตริย์หรือรัชทายาทนั้น ควรที่จะต้องได้รับการรับรองจากประชาชน พูดง่ายๆ ว่าประชาชนเป็นคนคัดเลือกว่าใครจะเป็นกษัตริย์ ในหนังสือเล่มนั้นได้พูดว่า สมมติเล่นๆ ว่ามีคนที่อยู่ในข่ายได้รับสืบทอดราชสมบัติหลายพระองค์และเรียงลำดับกัน รัฐสภามีสิทธิด้วยซ้ำไปที่จะเอาคนในลำดับรองแล้วเลือกขึ้นมาและรับรองผู้นั้น พูดง่ายๆ การเป็นกษัตริย์นับแต่นี้ไปตาม ideal ของรัฐธรรมนูญ 2475 ควรจะมาจากประชาชนหรือผ่านการรับรองจากประชาชน ซึ่งผมคิดว่าอันนี้เป็นเรื่องสำคัญและสอดคล้องกับระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ และในประวัติศาสตร์ก็ทำมาแล้วด้วย อย่าคิดว่าไม่มีนะครับ รัชกาลที่ 8 เมื่อพระองค์ขึ้นครองราชย์ พระองค์ก็ผ่านการโหวตจากสภาผู้แทนราษฎร ไปดูหนังสือพิมพ์สมัยนั้นพาดหัวว่า สภาราษฎรเลือกพระองค์เจ้าอานันทมหิดล ต่อมาเมื่อพระอนุชาได้ขึ้นครองราชสมบัติก็ได้ผ่านการพิจารณาของสภาเช่นเดียวกัน ดังนั้นในประวัติศาสตร์มีแล้วอย่างน้อย 2 พระองค์ที่ได้ผ่านการเลือกของสภา

แต่รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาได้มีการตัดข้อความอันนี้ไป ผมจะเริ่มต้นจากฉบับปัจจุบัน ให้ถือว่าการตั้งรัชทายาทและการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลนั้นให้เป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์แต่เพียงผู้เดียว เมื่อพระองค์ทรงมีพระราชดำริแล้ว ให้องคมนตรีไปจัดทำและทูลเกล้าถวาย เห็นไหมไม่มีการผ่านสภาที่มาจากการเลือกตั้งเลย ให้องคมนตรีไปจัดทำและทูลเกล้าถวายเพื่อมีพระบรมราชวินิจฉัย และเมื่อลงพระปรมาภิไธยแล้วให้แจ้งให้ประธานสภาทราบ หรือพูดง่ายๆ ว่า จากนี้ไปกิจการเกี่ยวกับรัชทายาทและกฎมณเฑียรบาลนั้นเป็นกิจการที่แจ้งเพื่อทราบสำหรับประธานสภาเท่านั้น

นอกจากนี้ยังระบุไว้ว่า ให้กฎมณเฑียรบาลเป็นกฎหมายพิเศษ รัฐสภาแก้ไขไม่ได้ หมายถึงว่าพระมหากษัตริย์เท่านั้นที่แก้ไขกฎมณเฑียรบาลได้ และกฎหมายใดๆ ก็ตามถ้าขัดกฎมณเฑียรบาลให้ถือว่าให้ใช้กฎมณเฑียรบาลแทน คือหมายถึงว่ากฎมณเฑียรบาลเป็นกฎหมายพิเศษสูงสุดที่กฎหมายอื่นไม่สามารถขัดกับกฎหมายฉบับนี้ได้ ผมคิดว่า 2 เรื่องนี้เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนมาก คือเรื่ององคมนตรีกับเรื่องการแต่งตั้งรัชทายาท ผมคิดว่าเป็นการถอยหลังไปจากระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญแล้ว เป็นการมุ่งให้พระราชอำนาจแก่พระมหากษัตริย์จนพ้นไปจากกรอบของระบอบ

ผมขอสรุปในขั้นต้นจากตัวอย่างที่ยกมา ผมได้ตั้งประเด็นแล้วว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมา หรือที่ประกาศใช้มา 18 ฉบับ ทุกๆ ฉบับเพิ่มพระราชอำนาจ ให้พระราชอำนาจเพิ่มขึ้นๆ ทุกที ผมคิดว่าเราไม่ได้มีการอภิปรายกันอย่างจริงจัง ถ้าถามความเห็นผม ผมคิดว่าประเด็นต่างๆ เหล่านี้ไม่สอดคล้องหรือไม่ต้องด้วยสิ่งที่เราเรียกว่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ

ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ เนื่องจากเราไม่มีหลักการในประเทศไทย ผมขออนุญาตไปดูหลักการของต่างประเทศ กษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญตามหลักการของสวีเดน กษัตริย์สวีเดนพระองค์เป็นประมุขในทางพิธีการแห่งรัฐเท่านั้น พระองค์ต้องไม่มีพระราชอำนาจเลย เพราะอำนาจทั้งหมดถือเป็นของประชาชน ความเป็นประมุขของกษัตริย์สวีเดนจึงเป็นเพียงหน้าที่ในด้านพิธีการ ผมคิดว่าระบบกษัตริย์สวีเดนน่าจะเป็น ideal ของสิ่งที่เรียกว่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ ศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย เคยเสนอประเด็นแบบนี้แล้วว่า ในระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์นั้นไม่ควรมีพระราชอำนาจ เพราะอำนาจเป็นของประชาชน

กรณีของกษัตริย์อังกฤษที่มักจะอ้างกันว่าเป็นต้นแบบของระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ ได้มีการอ้างกันว่าระบบกษัตริย์นั้นมีคุณค่าเพราะระบอบกษัตริย์อังกฤษมีพระราชอำนาจ 3 ประการ คือ หนึ่ง อำนาจในการได้รับการหารือจากรัฐบาล พูดง่ายๆ คือรัฐบาลอังกฤษสามารถหารือกับกษัตริย์อังกฤษได้ สอง อำนาจในการสนับสนุนรัฐบาล สาม อำนาจในการตักเตือนรัฐบาล ฟังดูเหมือนกับว่าพระราชอำนาจของกษัตริย์อังกฤษจะมีมาก แต่ผมฟังแล้วก็แปลก สมมติว่าความจำเป็นของกษัตริย์อังกฤษมีพระราชอำนาจในลักษณะเช่นนี้ คือ ได้รับการหารือจากรัฐบาล สนับสนุนรัฐบาล ตักเตือนรัฐบาล ผมว่าอำนาจอย่างนี้ให้สภาผู้แทนราษฎรก็ได้ อำนาจในการตักเตือนรัฐบาลสภาก็น่าจะทำได้ อำนาจในการสนับสนุนรัฐบาลน่าจะเป็นอำนาจของพรรครัฐบาล หรือสมมติเราอยากจะคงวุฒิสภาไว้ อันนี้เป็นเรืองใหญ่เรื่องหนึ่งคงจะคุยกันคราวหลัง ให้อำนาจแบบนี้กับวุฒิสภาก็ได้

ผมจึงยังไม่ค่อยเห็นในความจำเป็นว่าระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญแบบอังกฤษเป็นระบบที่ดี เพราะกษัตริย์อังกฤษมีอำนาจ 3 ประการแบบนี้ ถ้าสรุปแล้วผมคิดว่าเอา ideal ของระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ แบบกษัตริย์สวีเดน เป็นประมุขในทางพิธีการแห่งรัฐโดยไม่มีพระราชอำนาจ น่าจะเป็นระบบที่มีหลักประกันมากกว่า ดังนั้นผมจะบอกว่าพระราชอำนาจตามรัฐธรรมของเราทั้งหมดนี้ไม่สอดคล้องกับ ideal กษัตริย์แบบสวีเดนเลย

4.พระราชอำนาจทั้งหลายที่มิได้ตราอยู่ในรัฐธรรมนูญ

ประเด็นที่ 4 เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ คือพระราชอำนาจพิเศษทั้งหลายที่ไม่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ผมคิดว่าปัจจุบันนี้ชนชั้นนำไทยแสร้งอธิบายว่ารัฐธรรมนูญนั้นเป็นกฎหมายสูงสุดเป็นกฎหมายสำคัญ แต่ว่าในความเป็นจริงชนชั้นนำของไทยปฏิบัติต่อรัฐธรรมนูญเหมือนเป็นกฎหมายที่ต่ำที่สุด อาจารย์ปรีดีอธิบายว่าในระดับกฎหมายนั้น รัฐธรรมนูญอยู่สูงที่สุด ต่อมาคือพระราชบัญญัติมีศักดิ์สูงกว่า ต่อมาคือพระราชกฤษฎีกาซึ่งเป็นคำสั่งของรัฐบาลก็ต้องต่ำกว่าพระราชบัญญัติ และกฎหมายที่ต่ำสุดก็คือพระราชกำหนดที่ออกมาชั่วครั้งชั่วคราว แต่ในความเป็นจริงของประเทศไทยขณะนี้เราจัดลำดับใหม่ กฎหมายสำคัญสูงสุดคือพระราชกำหนด ต่อจากพระราชกำหนดคือพระราชกฤษฎีกามีความสำคัญรองมา พระราชบัญญัติที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรสำคัญเป็นอันดับที่สาม รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่ต่ำสุด แม้คำสั่งคณะปฏิวัติ คำสั่งคณะรัฐประหาร คณะควายก็สูงกว่ารัฐธรรมนูญอีก ชนชั้นนำไทยกำลังทำอยู่เป็นเรื่องที่ไม่ถูกทั้งนั้นนะ ที่ถูกต้องแล้วถ้าระบบการเมืองมันเป็นไปโดยดีโดยปรกติโดยชอบ ซึ่งระบบการเมืองในนานาประเทศแล้วเราต้องไม่ยอมรับอะไรอย่างนี้ รัฐธรรมนูญต้องเป็นกฎหมายสูงสุด อย่างเช่นในอเมริกาหรือในฝรั่งเศส มันต้องฉีกไม่ได้ อาจจะแก้ได้แต่ต้องมีระบบการแก้ของมัน และจะให้พระราชกำหนดสูงกว่ารัฐธรรมนูญมันต้องเป็นไปไม่ได้ และต้องไม่มีกฎหมายใดๆ จะล้มล้างหรือยกเลิกรัฐธรรมนูญ หรือจะมีศักดิ์เหนือกว่ารัฐธรรมนูญต้องเป็นไปไม่ได้ แต่เมื่อเราทำกันไม่ถูกมันก็เป็นอย่างนี้ ที่มันไม่ถูกเพราะอำนาจพิเศษมันเยอะ ซึ่งน่าสนใจมากนะครับ

เมื่อกี้เราพูดถึงอำนาจตามรัฐธรรมนูญทั้งหมดที่ว่า พระมหากษัตริย์เป็นที่สักการะ ละเมิดไม่ได้ ฟ้องร้องไม่ได้ น่าแปลกว่าในรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุสิทธิคุ้มครองใดๆ ไปถึงสมเด็จพระราชินีและพระบรมวงศานุวงศ์องค์ใดเลย น่าแปลกที่สิทธิเหล่านี้ไม่ได้คุ้มครองในรัฐธรรมนูญ แต่เราทราบกันดีในทางสังคมว่า สิทธิคุ้มครองมันคุ้มครองมากๆ มันคุ้มครองด้วยกฎหมายหมิ่นพระบรมเดชานุภาพมาตรา 112 หรือเปล่า ผมคิดว่าไม่น่าจะใช่เพราะว่ากฎหมายมาตรา 112 นั้นใช้ในกรณีที่มีใครไปหมิ่น แต่พระมหากษัตริย์อยู่ในฐานะที่ละเมิดมิได้นั้นมีความหมายมากกว่า 112 นะในทางบังคับใช้กฎหมาย ผมพูดแบบคนที่ไม่ได้เรียนกฎหมายที่เข้าใจว่าต้องมากกว่านั้น เมื่อต้องมากกว่านั้น ผมคิดว่าสิทธิคุ้มครองที่คุ้มครองไปถึงพระราชวงศ์องค์ต่างๆ ถึงเจ้าฟ้าทุกพระองค์ ทูลกระหม่อมทุกพระองค์ ผมรู้สึกว่าคล้ายๆ จะเป็นอำนาจพิเศษ และบางทีอาจจะคุ้มครองไปถึงพระมหากษัตริย์ทั้งหลายในอดีตด้วย

การใช้อำนาจบางเรื่องในภาวะวิกฤต คือเกิดขึ้นมาแล้วในประวัติศาสตร์ไทย อย่างเช่น เมื่อเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาแล้ว พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจในการตั้งนายกพระราชทาน คือตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์เป็นนายก ผมเข้าใจว่าไม่ได้อยู่ในรัฐธรรมนูญใดๆ ถ้าจะตีความกันตรงๆ ในทางกฎหมายผมคิดว่ามีปัญหาในเชิงกฎหมายอยู่ ว่าสถานะของพระองค์ตามระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญนั้นสามารถแต่งตั้งนายสัญญา ธรรรมศักดิ์เป็นนายกได้หรือไม่ แต่เราก็ยอมรับกันเพราะว่ามันเป็นกระบวนการทางเมืองและสังคมโดยที่เราไม่พูดถึงเรื่องกระบวนการทางกฎหมาย

การเข้ามาไกล่เกลี่ยอย่างกรณีพฤษภา 35 ที่เรียกคุณจำลอง ศรีเมือง กับสุจินดามาออกทีวี อันนี้เป็นการใช้พระราชอำนาจในการคลี่คลายวิกฤตการณ์ ซึ่งไม่ได้มีอยู่ในรัฐธรรมนูญและมักจะอ้างกันว่าการใช้อำนาจในลักษณะเช่นนี้เป็นไปตามประเพณีการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตย ผมยืนยันว่าไม่มีเลย การใช้พระราชอำนาจทั้งหมดนี้ผมคิดว่าเป็นการใช้พระราชอำนาจในเชิงบุคคล คือใช้อำนาจส่วนพระองค์มากกว่า ไม่ได้เป็นอำนาจของระบบ เพราะพระองค์ทรงมีพระบารมี

ตั้งแต่ต้นผมตั้งคำถามว่า เราพูดถึงคุณค่า หรือความดี หรือความถูกต้องของระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญโดยไม่ยึดโยงกับตัวบุคคล ถ้าเราจะให้ระบอบนี้ยืนอยู่คู่ฟ้าหรือคู่ประเทศไทยต่อไป เราต้องตอบคำถามให้ได้ว่าคุณค่าในเชิงระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญที่ไม่อิงกับตัวบุคคลคืออะไร จนถึงเรื่องสุดท้ายที่ผมพูดผมยืนยันว่าเรายังไม่มีคำอธิบายที่ดีพอและชัดเจนพอ และมันจะยังต้องเป็นปัญหาต่อไปตราบเท่าที่เรายังมีระบบแบบนี้ เผลอๆ คิดไปว่าจะอยู่ไปได้เรื่อยๆ แต่สถานการณ์ปัจจุบันมันไม่เป็นอย่างนั้นแล้ว สถานการณ์มันจะเปลี่ยนไปทิศทางใดทิศทางหนึ่งซึ่งผมเดาไม่ได้ พวกเราจะรู้ตัวหรือไม่ก็ตาม เรากำลังอยู่ในภาวะที่ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญถูกท้าทายอย่างหนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วง 4 ปีที่ผ่านมาอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อนนับตั้งแต่ 2490 เป็นต้นมา และผมคิดว่าเป็นภาระหน้าที่ที่นักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่งคงจะต้องทำงานหนักกว่านี้ หาเหตุผลที่ฟังได้หรือฟังดีกว่าที่เราอ้างกันอยู่ทุกวันนี้ว่า ประเทศไทยเรามีลักษณะพิเศษผมคิดว่าไม่พอ ขอบคุณครับ 

 

http://www.prachatai3.info/journal/2010/12/32265